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国家审计风险的管理研究
来源:  日期:2018-10-10 【字号:

来源: 福建省审计厅 

近年来,各级国家审计机关积极适应新常态、努力践行新理念,主动作为,依法履职,在促进国家宏观调控政策贯彻落实,强化对公共资源、公共资金、国有资产及公共权力运行的监督等方面发挥了积极作用,审计在国家治理体系中的重要性日益凸显,党的十九大报告提出健全党和国家监督体系,明确“改革审计管理体制”,这是党中央对审计在党和国家监督体系中发挥更大作用寄予厚望。在党委、政府日益重视审计,审计的公信力和权威性显著增强的同时,也承受着被审计单位与公众的考问和检验,审计风险伴随着审计权力运行的全过程,在基层表现更加突出。如何有效地防范和控制国家审计风险,提高审计质量,不仅是国家审计事业生存和发展的关键,而且是贯彻国家宏观经济政策、维护中国特色社会主义市场秩序的迫切要求。笔者拟以前辈理论研究成果,剖析基层国家审计风险案例、分享笔者所在地采取的防控措施、提高审计质量的风险防控、强化国家审计风险防范。 

一、国家审计风险的定义 

审计风险,国内外许多学者大多从社会审计的角度进行探讨。中国注册会计师协会2007年公布的《中国注册会计师审计准则第1101号---财务报表审计的目标和一般原则》,将“审计风险”定义为“审计风险是指财务报表存在重大错报而注册会计师发表不恰当审计意见的可能性” 。国际审计准则第25号《重要性和审计风险》将审计风险定义为“审计风险是指审计人员对实质上误报的财务资料可能提供不适当意见的风险”。由此可见,社会审计风险仅局限于会计报表、会计资料不真实带来的风险。而国家审计不仅关注会计资料的真实性,还关注各项政策、法律法规的遵守情况以及财政资金的效益情况。 

国家审计风险,百度百科解释是“国家审计风险是指审计机关及其审计人员没有按照法定职责、权限和程序实施审计,对被审计单位的财务收支报表和履行相关职能的情况发表不恰当的意见和评价,或是对被审计单位做出错误的处理处罚决定,而给国家审计机关带来某种损失的可能性” 。也没能将其内涵准确表述。笔者综合近年来国家审计工作范围的变化,遵循审计风险概念的基础内核,认为“国家审计风险”的定义应为:国家审计风险是指国家审计机关及其审计人员在履行审计监督法定职责过程中,对被审计单位执行国家政策、遵守各项财经法律法规及履行相关经济职能的情况发表不恰当的意见和评价,或是对被审计单位做出错误的处理处罚决定,而给国家和审计机关带来某种损失的可能性。 

二、国家审计风险的特征 

与社会审计风险一样,国家审计风险亦具有审计风险存在的客观性、构成多因素性、可控性、潜在性等一般特征。此外,因为国家审计的特殊性,国家审计风险还具有一些不同于社会审计风险的特征,主要表现: 

1.表现形式的多样性。国家审计风险主要表现为审计执法程序方面的风险、审计检查中的失察风险、审计报告风险、审计公告风险、审计评价风险以及审计定性和处理处罚风险等。国家审计人员在审计活动中由于审计各个环节的复杂性和差异性,使得在审计检查、评价、报告和处理处罚中都会面临不同形式的审计风险。 

2.损失的多重性。审计风险不同于社会审计风险,尽管国家审计风险发生后也会产生一定的经济损失,但损失的社会性更强,主要表现在政治、社会、心理、名誉、信誉等诸多方面的损害。因为国家审计实际上是代表国家行使权力,是一种政府行为,具有执法性质。如果发生国家审计风险,比如国家审计机关的审计行为发生偏误或结论与实际情况不符,所造成的后果和损失远比社会审计风险所造成的损失大的多,涉及面也要广的多。它的损失既有直接的也有间接的;既有经济的也有社会的;既有审计主体的也有授权者的;既有组织的也有个人的;既有有形的,也有无形的。 

3.影响的广泛性和长久性。社会审计只受某客户全体股东委托,出险后只对利益相关的主体承担责任。国家审计的委托人是全社会和全体人民,出险后社会影响极大,而且给人们造成的心理阴影也不易在短时间内消除。另外,国家审计风险所造成的损失,常常牵涉到审计主体大量的时间和精力,有时还需要经历听证、行政复议、司法诉讼、判决和执行等环节,耗费较长的时间才能告一段落,其中任何一个环节处理不好,就又可能引发新的风险。 

4.承担责任的相对有限性。国家审计的主要工作范围是对国家宏观经济政策的贯彻落实、财政资金的合法性及效益性的检查,审计的主要目的是揭露违背相关法律法规的现象,提出整改措施、提出建议,并对相关责任人进行经济的处罚。在风险发生时,大部分还是以撤销审计结论的形式纠正审计结论偏差,不承担所谓的“深口袋”责任,不像社会审计组织存在破产倒闭的严重后果。 

三、国家审计风险现阶段的成因 

(一)审计环境因素 

1.“双重领导”审计体制未能最大限度的发挥审计的独立性。《审计法》规定“地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作,审计业务以上级审计机关领导为主”,成为有别于其他行政机关的“双重领导体制”。 审计机关自成立以来,特别是党的十五大以来,各级审计机关围绕当地党委政府的中心工作,依法独立履行审计监督职责,取得显著成绩,审计事业得到了巨大发展,审计工作开始走上法制化、制度化、规范化的轨道。总体上讲,我国现行审计体制还是符合现阶段国情的。但是,实际工作中也存在一些严重影响审计工作开展和发展的问题,各级审计机关是政府的一个职能部门,人事的任免、调动、奖惩及履职必需的经费都系于本级人民政府,要服从于地方行政领导,服务于微观经济,为地方经济建设和发展出主意、想办法。而审计业务工作则要服从于上一级审计机关指导,更着眼于宏观经济,为国家宏观决策提供信息和合理的建议。基层审计机关在处理这一对矛盾时往往出现角色异位、监督乏力。有些全国统一组织实施的审计项目,如地方政府性债务审计、保障性住房审计等项目,审计机关不得已服从于地方行政领导意志处理审计事项,使得一些本来应该反映的问题不反映或少反映,该上报的问题未上报,增加了审计风险的可能性。 

案例:N审计局派出审计组对辖区甲县政府债务开展审计的过程中,发现甲县国投公司(政府融资平台公司)以农产品加工基地建设等项目向国家开发银行申请贷款6000万元,项目竣工投入使用后,该公司未将收回的贷款资金如数归还国家开发银行,而是挪用于该县二级公路建设等项目,在审计取证过程中,县政府主管该项工作的县领导或亲自拜访或“委托”县审计局领导以关心审计组工作、生活情况的名义多次主动“探望”,寒暄间适时向审计组以地方基础建设资金短缺、争取国开行贷款不容易、贷款资金未造成损失等理由,要求审计组从“县情”和领导的“面子”上对该事项不予关注,在审计报告草拟阶段,县主要领导亲自出面从各方面“恳请”审计组不纳入审计报告作为问题反映。审计组面临巨大压力,耗费大量精力、时间疲于应付,对该问题的态度出现了犹豫和松动,在审计报告初稿征求县政府意见后,采纳了县政府的反馈意见,未将该问题纳入审计报告代拟稿。如果不是N审计局领导和审理部门及时发现并纠正,县挪用国开行贷款6000万元的问题就被隐瞒,审计风险和失职责任将不可估量。 

2.审计定位不准确导致越位越权。近年来,各级党委政府越来越重视审计的作用,在成立各类议事协调机构时,往往将审计部门作为指挥部和领导小组的成员单位,参与政策的制定和项目管理,造成审计机关既是“运动员”又当“裁判员”,自己监督自己,丧失了独立审计的地位。有些地方规定政府项目工程款结算要以审计结果为准,这样容易导致项目法人认为审计是项目管理的最终审批环节,降低了主管部门主动管理的积极性,并将相应责任推给审计机关,加大了审计机关的审计风险。今年初全国人大法工委印发了《对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定的研究意见》,审计署胡泽君审计长在南京专题研讨班就此强调,指出现行一些地方性法规中规定直接以审计结果作为竣工结算的依据,或是规定应当在招标文件中载明或者在合同中约定,以审计结果作为竣工结算的依据都属于限制了民事权利,超越了地方的立法权限。又如在某些审计项目中,审计机关往往依据《建筑法》、《合同法》、《招投标法》等已明确执法主体的法律法规直接对被审计单位进行处理处罚,执法主体资格存在较大争议,审计风险极大。   

案例:N市政府为做好某大型政府投资项目的建设与管理工作,成立了乙项目建设领导小组,并将N审计局列为领导小组成员。按照N市政府的要求和乙项目建设领导小组的工作部署,乙项目建设期间N审计局多次派分管政府投资审计的局领导和专业审计人员参与设计变更、预算调整、设备采购和招投标等会议。数年后乙项目建设完成并送达N审计局开展决算审计,审计组发现该项目存在严重超概算、建设程序不完善、招投标组织不规范、设计变更不合理等问题。对此,建设领导小组提出N审计局是领导小组主要成员,在研究决定项目建设有关事项时“十分重视”审计局的意见,所有会议都邀请审计局派员参加,对会议议定结果审计局参会人员未提出异议。由于N审计局超出审计职责既是“裁判员”又是“运动员”,越位参与了乙项目建设的领导小组,扮演了建设项目管理者的角色,最终导致该建设项目由决算审计调整为结算审计(只审计工程造价的真实性),也埋下了审计风险隐患。 

(二)审计主体方面因素 

1.监督的强制性。从国家审计实施方式和监督性质上看,国家审计是一种强制性审计,也是一种行政监督。被审计单位一般没有自由选择审计机关的权利,因此在无形中助长了审计机关和审计人员的一种“霸气”。在审计监督过程中,审计人员的长官意志往往占据主导,即使被审计单位有异议,也由于种种原因而有所顾忌,不愿与审计机关正面对峙,最后多以协商等方式得以消解,而很少通过行政复议或诉诸法律。审计结果发表审计处理意见,如果被审计单位拒不采纳,审计机关可以依法强制执行。因而在对第二关系人方面,因国家审计的特殊性而往往使审计人员忽视了自己应承担的法律责任,从而很少注意到国家审计风险的存在。 

2.独立的单方面性。从国家审计的独立性来看,国家审计是单方面独立的,仅独立于审计第二关系人––被审计单位,却并不独立于审计第三关系人––审计委托单位。因为国家审计机构的审计委托人就是政府,国家审计机关又是政府的隶属机构,二者实质上为一家。因此对国家审计机关来说,它并不像社会审计机构那样还要对第三关系人负有重大责任,稍有不慎就会遭到起诉。国家审计机关因其特殊性而极少遭到诉讼,所以它容易被认为在对第三关系人的责任方面无多大风险。 

3.综合素质的相对性。国家审计是一项技术要素和政策性很强的工作,对审计人员的综合素质有很高的要求。知识的无限性及经验与能力的累积性和审计人员知识经验与能力的相对有限性形成矛盾,使审计人员在审计过程中不可避免的会出现知识、经验和能力的不足,从而引发出审计工作中由于专业胜任能力不够而造成同类审计业务结论不同。审计操作不规范,主观臆断,凭经验办事等,增加了审计的失误率,导致了审计风险的形成。另外审计人员思想政治素质和职业道德素质的高低也会导致审计结论的的偏差,形成审计风险。 

案例:N审计局开展丙局长任期经济责任审计,被审计单位和负责人对审计报告有较大的抵触和非议,提出了大量的反对意见和依据,并向市政府有关领导反映,导致N市审计局十分被动。纵观整个审计过程,是由于审计组长的长官意志、审计人员的学识不足和审计操作不规范等审计主体方面因素导致,在没有充分了解省级专项资金1700万元的分配流程的情况下,认为该局制定分配方案的业务科室权力“巨大”且“缺乏制约”,又在没有法律法规依据的情况下定性该局向5家企业发放180万元补助属于“重复补助、跨年度补助和擅自扩大补助范围”。被审计单位提出异议并解释“业务科室只是起草分配方案的草案,由丙局局务会议集体研究并报省厅备案,在省厅无异议的情况下,丙局才能与N市财政局联合发文实施”,整个分配方案的制定做到了“内部有研究,上级有备案,本级财政有批准”。但该审计组长以较强的“霸气”,不组织审计核实也拒不听取被审计单位意见,自身审计能力不足,审计操作不规范,在没有充分证据的情况下,以“没有法律法规规定允许就是不行”等主观臆断进行问题定性。审计期间被审计单位不敢与审计组对峙,只能耗费大量人力、精力与审计组多次、多方面地进行协商。这样的审计报告对国家审计机关产生较大的负面影响和审计风险。 

(三)审计客体方面因素 

1.内部控制制度的健全程度。如果被审计单位内部控制制度健全并得到有效执行,就能减少其发生错弊的可能性,审计风险就小。反之,被审计单位内部控制制度不健全或虽然存在、但形同虚设或执行缺乏力度,则发生错弊的可能性就大,审计风险就大。 

案例:N市审计局派出审计组对该市两家大型国企开展领导干部经济责任审计时发现,两家公司的内控制度建设与执行情况迥异。以财务内控制度为例,丙公司制定内控制度18项,近三年修订制度6项,此外该公司内审力量充实并定期开展财务稽核等检查工作;丁公司内控制度6项,且大多依据90年代财经法规制定,内审部门仅有2人且多年未实质性地履行内审职责。最终,审计报告反映丙公司在财务核算与管理方面未发现突出问题,且审计结束后数年间该公司在各级、各部门的各项检查中都没有出现较大问题;审计报告反映丁公司存在“内控制度不够健全,管理不够规范,帐表不符、帐实不符情况较为严重”、“会计核算不够准确,影响损益300多万元”和“设备采购未建立系统有效的内控制度,采购程序不够严密,缺乏有效监督”等6个突出问题。丁公司内控制度不健全且形同虚设的状况导致审计组面临较大的审计风险,受客观因素制约审计组无法逐一查实,只能在审计报告反映问题的基础上提出“组织力量对基层单位和下属投资企业的往来账款、长期投资、固定资产购建以及XXX统筹金的计提使用等进行对账,彻底改变长期以来帐帐、帐实不符的状况”等审计建议。审计结束后次年,该公司就在纪检监察部门的检查中发现下属子公司私设“小金库”和挪用公款的严重问题,为此纪检监察部门还向N审计局了解审计组履职情况,使审计组倍感压力和责任风险。 

2.经济业务复杂程度。由于被审计单位的行业性质、经营管理水平和财务状况各不相同,其行业风险、经营风险及财务风险千差万别,而所有这些风险都有可能转化为审计风险。因此高风险领域或财务状况不佳的被审计单位,客观上潜伏审计风险的可能性就会加大。 

案例:N审计局对某基金公司开展审计,该基金公司主要从事IPO和基金投资业务,属于高风险、高收益行业。审计组重点审计水资源基金和煤炭基金,基金募集规模2400亿,其中:水资源属于高投入、回报周期长的公益投资基金,煤炭基金属于高风险且受政策影响大的资源开发基金。这两只基金的高危属性在客观上决定了该审计项目潜伏着巨大的审计风险,而审计期间正值股市大牛市和资本市场充裕的阶段,审计组未能发现这两只基金存在问题,也未预判可能存在的风险,但在审计报告出具后半年,股市转入熊市,资本市场开始全面紧缩,两只基金都出现重大亏损、资金链断裂和专业管理团队流失等突出问题。 

3.对待审计的态度。被审计单位对待审计的态度在一定程度上影响审计的质量,因而也影响着审计风险,如果被审计单位能够正确对待审计,对审计工作给予积极配合,并及时提供真实完整的资料,审计工作就能顺利进行,有助于将问题查深查透,审计质量就高,审计风险相对就小。反之,如果被审计单位不能正确对待审计,对审计工作设置障碍,不提供审计资料,或出具假资料、假账单,误导审计人员,就会增加审计风险。 

案例:N审计局对某执法机关开展领导干部经济责任审计期间,发现该执法机关案件经费支出异常,多次以同一代号在不同案件上领取资金,但该执法机关以“国家机密”和“保护举报人”等理由,拒绝向审计组提供执法案件经费中“线人费”和“举报奖励”资金的收支台账、签收单据等资料,N审计局多方协调未果只能放弃,致使审计风险巨大。数年后该执法机关负责人、财务部门负责人和某执法处室负责人等多人因涉嫌在案件经费中以虚报冒领的方式贪污公款而被检察机关批捕。 

(四)审计技术与方法因素 

1.抽样审计易遗漏重要事项。现代审计普遍采取抽样审计技术,必然承担一定程度的审计风险。无论是判断抽样,还是统计抽样,都会因样本不够而存在一定误差。特别是判断抽样,受审计人员经验水平限制,极易遗漏重要事项形成审计风险。 

案例:N审计局对某大型水电开发集团公司的子公司开展延伸审计时,审计组长缺乏企业审计经验,仅仅以子公司的利润大小作为判断依据,选择几家利润较大的子公司作为审计延伸重点。在没有进行全面调查了解的情况下,仅凭单一的条件作为抽样依据,产生了较大的审计风险。该审计项目在审计报告阶段收到实名举报,反映某子公司存在严重违反中央八项规定精神的行为,而被举报的这家子公司恰恰是利润中规中矩但却负责集团公司所有物资采购的子公司,不在审计组长判断抽样的条件范围之内,暴露了判断抽样的局限性,反映出判断抽样存在的审计风险。 

2.计算机审计技术应用滞后。目前由于审计人员未及时转变观念、计算机操作能力不高、计算机审计应用方法体系尚未建立健全等原因,基层审计机关还是以手工操作为主的审计手段和方法,已明显不能适应一些行业的大数据系统,如医院强大的住院业务数据、保险基金的业务数据、金融系统的贷款业务数据等按照传统的手工审计根本就无法达到有效的审计预期,审计风险势必增大。 

案例:2015年,N市审计局在开展某三甲医院财务收支审计时,受当时计算机审计硬件和软件条件不足、审计干部大数据审计技术欠缺等客观因素制约,只能对该医院753项药品、825项医疗耗材和126项医疗设备采购采取手工操作为主的审计手段与方法,审计组只能重点对该医院采购制度、采购程序和个别单一采购金额较大的采购事项进行审计,审计覆盖面非常小,审计盲区和审计风险非常大。 

3.业务规程执行不规范。审计操作不规范,业务规程执行不到位,随意放弃自认为不必要的审计程序,或在实际操作中程序脱节,审计方法选用不科学,审计取证可靠性及证明力不强,审计复核不到位,审计报告表达不准确、不公允等,都增加审计风险。 

案例:某县扶贫资金跟踪审计项目,审计组将复印件作为审计底稿和审计取证附件,没有注明“与原件相符”字样,部分电子取证单手工涂改或用手写补充,涂改处和手写处未经过证据提供单位确认,且被涂改和手写补充后,与原意相反。审计报告征求意见期间,被审计单位提出反对意见并拒绝承认未经盖章确认的审计人员手工涂改证据。此事反映审计人员取证不规范、业务科室负责人复核不到位,导致审计证据可靠性、证明力不强,审计报告表达不准确、不公允,存在较大的审计风险。 

四、国家审计风险防范控制的主要对策 

(一)治理审计外部环境        

1.配合好上级审计改革要求,促进完善审计制度。要认真贯彻党的十九大报告关于“改革审计管理体制”要求,按照中办国办下发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》部署要求,主动作为,配合上级审计改革要求,促进完善审计制度,以此强化上级审计机关的组织领导和业务指导,切实增强审计独立性。在省审计厅的大力推动下,我省于于今年417日印发了《关于完善福建省审计制度若干问题的实施意见》,明确了我省改革的总体思路和具体措施。我省已先行从重大审计项目入手,对省级统筹安排的全省重大审计项目实行项目计划管理、工作方案、人力资源调配、外勤经费开支、审计处理处罚方面的“五统一”。基层审计机关要克服片面认为审计制度改革就是人财物管理改革,人财物管理改革就是垂直管理的观点,要全面理解《框架意见》的精神实质,同时认真研究我省《实施意见》,加强对审计制度改革的宣传,增进当地党政主官、关键部门领导对审计改革的了解,为改革的顺利推进营造良好的环境。同时结合当地实际,在审计全覆盖、审计监督机制、机构及人员编制等方面,积极作为,主动探索,做好基础性工作,完善当地审计制度,增强审计的独立性。 

2.处理好“双重领导”与“共推发展”的辩证关系。任何一种审计体制都是有利有弊,没有完美无缺的。从发现问题的角度来看,基层(地方)审计机关由上级管理比较有效,这已得到实证检验。但审计机关审计的目的不仅仅是发现问题,更重要的是纠正所发现的问题,发挥预防、揭示、抵御的“免疫系统”功能,在善政的基础上实现善治。在强有力的地方政府推动下,审计结果的执行力度会大一些。因为地方审计机关审计结果的整改需要地方政府的参与,追究相关人员的责任也需要地方政府的参与,审计成果的运用同样需要地方政府的参与。 

3.厘清好权力边界,突出审计的主责主业。要在法定职责范围内开展审计,确定审计对象和范围、审计方式和标准。要深入领会胡泽君审计长南京专题研讨班上重要讲话精神,她强调指出:“权力是有边界的,审计机关不是办案机关,不能‘包打天下’,在审计中我们发现违纪违法问题线索,应当依法移送相关部门处理”。要进一步规范审计行为,做到于法有据,不越位不缺位。区分好政府行为与市场边界的关系,凡属市场取向范畴的审计应归还社会审计,国家审计要着重审计公共经济领域,在公共政策、公共资金、公共资源、公共投资领域开展深度审计,退出可能影响审计独立性的各级地方政府议事协调机构。 

(二)提升审计人员素质 

具备相应的专业素质是审计人员从事审计工作的基本条件,鉴于当前国家审计人员专业素质参差不齐,有必要采取措施提高其业务能力,主要措施包括: 

1.建立符合审计职业化建设要求的用人机制。一是严格职业准入制度,各级审计机关要将从会计审计类、计算机类、工程类、法律类等全日制本科以上学历的大学生招考作为进人的主渠道,确保获准进入审计系统的审计人员经过良好的高等教育,并具有扎实的专业知识和技术功底,以保证审计队伍的执法水平、执法效果和执法形象不断提高。二是建立科学的绩效考核制度,畅通审计人员晋级和退出渠道。审计机关要自上而下建立专门的绩效考核机制,制定科学、规范的绩效考核指标体系,考核指标可以根据各地实际进行设定,考核对象主要是专业技术类审计人员,内容包括职业素养、职业技能、工作业绩等方面。将考核结果作为审计人员奖惩、晋升的决定性因素,让专业技术类审计人员能够脱颖而出,实现“凭本事吃饭”。同时,对不符合审计职业条件的审计人员,建立退出机制,通过一定程序、方式淘汰,退出职业审计队伍。三是推动建立符合审计职业化建设要求的审计人才交流机制,上下级审计机关互派干部交流挂职,锻炼干部,增进阅历,培育更全面的综合型人才,有助于提升全系统整体业务能力。 

2.加强审计人员的在职培训。通过再教育和再培训,使审计人员知识面拓宽,政治、业务水平提高,能够胜任各自的岗位,满足审计工作的要求。拓宽学习教育途径,探索新的学习载体和形式多样的学习方式,完善培训手段,丰富培训内容,提高培训效果,支持和鼓励并组织审计人员参加各类有助于提高思想证素质、有利于提高业务技能和文化水平的学习培训及参观考察,尽可能在时间上给予保证,在费用上给予倾斜,着力创造良好的学习环境,努力营造浓厚的学习氛围。 

3.借鉴社会审计对注册会计师的后续教育考评机制。中国注册会计师协会为每位注册会计师建立一套培训档案,并制发了统一的培训手册。每一位都按要求在培训手册上记录培训情况,并要经过有关机构确认。国家审计可借鉴其做法,制定科学、系统、的后续教育考评机制,建立对审计人员后续教育的考核评价,让国家审计人员充分认识到学习的重要性和必要性,形成危机感、紧迫感,使每个审计人员平时想学习而没有时间学习的挤时间学,使平时想学习而不知道怎么学的系统学,使那些没有理论和知识需求而懒得学的懂得必须学,充分调动和激发每个人的学习积极性和热情,及时学习掌握新法规、新知识、新技能,保持执业应具备的能力。 

(三)健全审计质量控制体系 

审计质量控制的重点在于审计工作规范化,必须依法规范审计活动,建立健全并落实各项有关制度和内控措施。 

1.加强审计规范体系建设。地方审计机关在审计准则和操作办法的贯彻执行方面要善于根据地方审计特点,及时总结经验,把实践证明成熟的经验和方法制度化、规范化,甚至通过立法程序,以法规的形式固定下来,使审计规范成为指导审计活动的一只无形的手,在审计过程的各个环节,影响和约束审计人员的行为。同时以审计质量责任为核心,建立和完善以审计复核审理、审计检查考核和审计责任追究为主要内容的审计质量控制标准。 

2.改进复核审理方式。一是坚持审理前置,把审计实施方案纳入审理前置环节,加强对审前调查和审计实施方案编制环节的质量控制。二是强化审计现场审理,重大项目审理人员深入审计现场根据项目进度进行实时审理,实现有效的事中控制,重点监控审计组上传现场审计数据包,审计取证、重要审计情况的反馈等,防止审计问题跑、冒、滴、漏。三是坚持审理和业务会议制度,审理结果采用情况,审计组需在业务会议上予以详细说明,实现有效的结果控制。 

3.推行审计执法全过程记录制度。今年初,宁德市审计局在全市审计机关试行审计执法全过程记录制度,取得较好的效果。该制度要求适时详实记载从审计任务分工到审计事项终结的所有会议议定事项,“复盘”重要审计环节,完整记录集体智慧在审计实践中的作用,突出在审计执法全过程中落实主体责任,从制度上进一步规范审计行为,有助于审计人员不断增强责任和风险意识,规范审计程序,有效提升审计工作成效。 

4.建立外部专家智力支持系统。在审计活动中,往往会涉及到大型公共工程、高科技研究、环境保护、城市发展和规划建设等内容,审计人员对这些领域的业务性质、范围和流程缺乏了解,会给审计过程带来一定的技术风险。充分利用外部审计资源借力审计,实行“开门搞审计”,建立专家智力支持系统可以较好地解决这一问题。 

(四)推进深化计算机审计 

为适应我国经济与管理信息化的发展,必须进一步推进和深化计算机审计。 

1.要提高计算机审计的认识。推进和深化计算机审计,已迫在眉睫。近年来,通过审计机关不遗余力的宣传推动,审计人员对开展计算机审计的重要性、紧迫性已有一定认识,认识到审计信息化是一场革命不掌握计算机技术将失去审计资格。但还存在两种错误的认识:一是认为计算机辅助审计仅仅是个手段,作用有限,不必急于推进;二是认为计算机辅助审计专业性太强,高不可攀,离自己很远,由计算机辅助审计科室和专业人员完成即可,和自己关系不大。因此,推进计算机审计必须以转变观念为先导,既要破除神秘感、克服恐高症,又要摒弃无用论无为说,全面准确地理解计算机审计的重要性、紧迫性,为推进计算机审计奠定坚实的思想基础。 

2.要加强人才培养和全员培训。计算机审计效果如何,关键在于审计人员将计算机技术与审计思路结合的能力。一是要提高培训的针对性、实效性。突出以应用导向,做到缺什么、学什么,学什么,用什么,力争学用结合,提高培训实效。二是要突出重点,培养骨干,以点带面。在搞好全员计算机基本技能普及培训的基础上,重点要加强审计业务骨干计算机中高级培训以及审计数据分析团队的建设,将其逐步培养和锻炼成为推进计算机审计的排头兵。三是要确保培训的系统性和连续性,让更多的审计骨干通过培训、实践、再培训、再实践的良性循环,拓展技能、提高能力,成为推进计算机审计的中坚力量。 

3.要全面推进大数据审计。前审计长李金华曾指出,审计信息化只有与审计实务相结合,在审计实践中开花结果,它才有强大的生命力。一是计算机专业人员要提前介入审计项目,在当年审计项目确定之后,根据审计重点、方向及开展计算机审计的条件,确定计算机审计的重点项目,保证人力、物力、时间到位。二是要提前采集、转换被审计单位财政财务数据及管理电子数据,积极参与审计业务部门审前调查,了解被审计单位信息系统,提前分析被审计单位的电子数据,确定审计重点和整理审计线索。三是要注重专兼结合、学用结合。既要将通过计算机中级考试的审计人员合理调配到各个重点项目,改变过去单纯依靠计算机专业人员大包大揽的做法;又要积极引导其将所学的计算机知识与审计业务有效结合,使其放手在审计中活学活用,真正体会到计算机给审计工作所带来的好处和效率,从而提高计算机审计水平。四是要强化对审计项目进行计算机审计的考核力度,通过激励机制的导向作用,着力营造鼓励开展计算机审计的氛围。五是要及时组织开展计算机审计情况交流总结,互相启发,成果共享,为尽快提高计算机审计的整体水平提供有力保障。 

4.要加快数据库建设和联网审计研究。一是要加快建立审计审计档案、统计资料、审计法规、专家经验以及被审计单位资料、宏观经济数据等数据库,并不断更新和完善数据库内容,为审计实施提供有效支持。二是要认真研究审计工作对经济类共享信息的需求,采取多种形式组织资源,以开拓审计人员视野,增强宏观意识,为开展效益审计、审计调查服务,为领导决策提供信息支持。三是要加快联网审计的研究,地方审计机关要在不违反保密规定的前提下,尝试与被审计单位或审计现场的连接和应用。当前可借鉴财政审计、保障房审计、扶贫审计等大数据关联分析取得的成果成效,加强审计业务数据的采集,进一步完善行业审计数据库、金融机构审计数据分析平台,推动加快自然资源资产审计数据分析平台建设等。 

(五)完善国家审计风险外部监督机制 

习近平总书记指出“没有监督的权力必然导致腐败,这是一条铁律”。降低国家审计风险的重要途径之一是从外部复查国家审计的工作,加强外部监督,如美国审计署为国家审计制定了科学、系统、严格的审计外部复查体系,国会及其他专门委员会定期对国家审计工作质量进行考核与评价,邀请国内知名会计师事务所对国家审计年度审计质量进行同业互查等。结合我国的国情和国家审计的特点,通过外部监督,倒逼国家审计机关增强风险意识,更能有效地防范风险,从而把审计风险降低到最小的程度。一是党委巡视、巡查间接监督。随着巡视、巡查全覆盖制度实施,审计成果被大量使用,审计评价的严谨性、问题定性的准确性、审计整改建议的科学性,都经受着前所未有考验,间接监督、考量着国家审计质量。二是人大的法律监督。随着人大监督的不断完善,特别是监督法的颁布实施,对审计机关提出了新的更高要求,各级人大机关定期派出具有相关工作经验的人员对国家审计工作进行检查、监督、评价、质询,对其过错、过失实施追究。三是社会公开监督。加大审计事项、审计报告公开力度,增加审计透明度,减少审计工作的片面性和随意性;通过社会舆论提高审计工作的独立性,减少不正当的权力干预;增强审计人员的社会责任感和荣誉感,提高审计工作效率和依法审计的自我约束性,促使审计机关及其人员强化风险意识,加强审计风险管理。 

国家审计作为党和国家监督体系的重要组成部分,在推进国家治理体系和治理能力现代化方面发挥着积极作用。各级审计机关和审计人员要努力适应新时代,不忘初心、牢记使命,找准定位、主动作为,积极贯彻落实党十九大要求“改革审计管理体制”,完善审计质量管理体系,加强审计队伍建设和提升审计人员素质,创新审计方式方法。切实防范和控制审计风险,充分发挥审计在国家经济社会运行中的免疫系统作用,为全面建成小康社会做出新的更大贡献。 

课题组:黄颖倩 林永良 陈 晖 

2017/10/30 

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