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国家治理框架下审计防护体系建设研究
来源:  日期:2018-10-29 【字号:

  来源: 福建省审计厅  

  (集美大学工商管理学院审计学系/集美大学闽台审计研究中心) 

  引言 

  党的十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标,提出协调推进“四个全面”战略布局(下文简称“四个全面”),从顶层设计和具体部署上规定了国家治理现代化的实现途径。“四个全面”既是重大的战略布局,也是体现治国理政的重要战略思想。国家审计是国家治理的基石和重要保障,在提升国家治理体系和治理能力现代化方面理应有所作为。为此,应该研究在党和国家新的执政理念下,如何根据形势的变迁,重新审视和定位国家治理框架下国家审计的目标和作用,构建国家审计防护体系,促进相关制度机制的完善。 

  本课题依据“四个全面”对国家治理体系与治理能力现代化的要求,构建国家治理现代化框架,对国家审计与国家治理现代化二者关系进行探析,明确国家审计在国家治理现代化框架下的目标与功能定位,进而构建国家审计防护体系,建立相关配套机制。 

  一、基于“四个全面”的国家治理框架分析 

  (一)“四个全面”的内在联系 

  “四个全面”中,全面建成小康社会是处于引领地位的战略目标,既规定了其他三个“全面”的战略方向,也需要在落实其他三个“全面”的基础上才能实现;全面深化改革与全面依法治国,如“鸟之两翼”“车之双轮”,可以推动全面建成小康社会如期实现,可以推进全面从严治党深入发展;全面从严治党,旨在锻造坚强领导核心,是全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国能够始终坚持正确道路、沿着正确方向、实现各项既定目标的根本保证。 “四个全面”中的每一个“全面”都包含着一整套结合实际、继往开来、勇于创新、独具特色的战略举措和战略思想,协调推进“四个全面”,必须实现整体推进和重点突破相结合,注重系统性、整体性、协同性。“四个全面”在精神实质上是坚持和发展中国特色社会主义道路、理论、制度的战略抓手,是发展中国特色社会主义的战略布局,与中国特色社会主义“五位一体”总布局相统一。 

  (二)“四个全面”与国家治理的关系 

  全面建成小康社会,作为实现中华民族伟大复兴的关键一步,从根本上规定了国家治理现代化的方向、道路和重点内容,在“四个全面”中居于战略核心地位,其他三个“全面”均紧紧围绕这一战略核心。 

  全面深化改革,就是要全面贯彻落实党的十八届三中全会《决定》提出的六个“紧紧围绕”,全面推动经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设各领域改革。经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。通过坚持和完善基本经济制度、加快完善现代市场体系、深化财税体制改革等,发挥经济体制改革牵引作用。同时,对应国家治理现代化的要求,还要着眼于坚持人民主体地位,积极稳妥推进政治体制改革,发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主;着眼于使党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心,深化党的建设制度改革,建立现代化的马克思主义政党治理体系;着眼于建设法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府,深化行政体制改革,建立现代化的政府治理体系;着眼于激发社会活力,深化社会治理体制改革,建立现代化的社会治理体系。 

  全面依法治国,作为现代社会治理的标志与基石,为国家治理现代化提供全方位支撑。其作用表现在:依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,依法执政是党治国理政的基本方式;我国宪法法律是党的主张和人民意愿的统一体现,能够最大限度地反映社会共识,产生强大凝聚力;党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一,显示出社会主义法治的巨大优越性;全面依法治国是实现社会公平正义的有力保障;法律是治国之重器,法治是国家治理体系和治理能力的重要依托,必须在法治轨道上推进国家治理现代化。 

  全面从严治党,抓住了使党始终成为中国特色社会主义事业坚强领导核心的根本,为国家治理现代化提供根本保证。党的执政能力强不强,党的领导核心地位是否巩固,不仅影响到经济社会发展各方面、各领域,而且影响到人民群众积极性主动性创造性能否有效发挥、当家作主的地位能否巩固,影响到各个治理主体的能力建设。因此,提高国家治理能力的重点是提高党的执政能力。 

  (三)基于“四个全面”的国家治理框架    

  国家治理框架的构建应该从国家发展的角度出发,国家的发展是一个从秩序国家到赋权国家再到创新国家的过程。国家治理是一个系统性工程,第一是合法性功能,主要通过民主性政治制度等形式来实现;第二是激发经济和社会创新,一个卓有成效的国家治理模式不会过度的汲取社会资源,而是一定程度汲取社会资源的基础上激发经济与社会的创新,经济与社会的创新可以将社会资源的总盘子做大,从而保证国家可以更大程度上汲取社会资源。从上述两点来看,一个完整意义上的国家治理框架应该包括秩序系统、赋权系统、创新系统。而国家治理框架的平衡主要表现为秩序系统,赋权系统和创新系统之间的平衡。秩序系统过于强大,经济和社会创新就可能受到压制,同时赋权系统的活动空间则可能会被秩序系统以安全之名进行限制。过于强大的赋权系统会引致过度的社会动员,并最终可能导致政治失序,而政治失序的国家无法有效的激励经济和社会创新。创新系统过于强大可能会导致资本泛滥和技术统治,这些都会对政治秩序和公民赋权带来负面的影响,因此,三大系统之间的平衡对于国家治理是至关重要的。 

  “四个全面”中的全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党,就对应了前述国家治理框架的三个系统,即:全面从严治党是秩序系统,全面依法治国是赋权系统,全面深化改革是创新系统。而“四个全面”的核心或者最终目标是全面建成小康社会,这个最终目标就是国家治理框架的现代化,也就是“政通人和百业兴”。国家治理框架的现代化就是在中国共产党的领导下,基于人民当家做主的本质规定性,遵循人民的意志要求,在社会主义市场经济发展和社会变化新的历史条件下,按照科学、民主、依法、有效性,优化执政体制机制和国家管理体制机制,优化执政能力,实现国家与社会的协同与和谐,达到社会的长治久安。政通,就是在后现代社会、信息化社会中,适应全球互联互通的新条件,通过完善立法、执法、守法,大力改革政府运作,限制政府公权力的使用,及时回应群众关切。人和,就是政府和社会共同营造和谐的环境,在良好的社会政策下老有所养,幼有所依,年轻人有上升的通道期许,同时,依法行使参与权、监督权和表达权。百业兴就是经济社会呈现良好发展态势,产业布局合理,商业模式最优,通过合法经营以及技术创新和制度创新,各行各业进入良性发展轨道,各行各业兴旺发达,社会资源与财富极大丰富。上述国家治理框架如图1如下: 

  

 

 

 

 

 

 图1  国家治理框架图 

  

    二、国家审计的本质是国家治理中“元治理”的重要工具 

  根据杰索普的观点,国家治理中的元治理本身并不意味着建立一套一成不变的治理方式,而是指对复杂和多元关系的管理。元治理在制度和战略两个方面旨在造成一个语境,使不同的自组织安排得以实现,而不是为它们制定特定的战略和采取特定的主动措施。 

  元治理的角色应该由国家担当。在元治理中,国家的作用被重新定义,一方面国家要保留对治理机制的开启、关闭、调整和另行建制的权利;另一方面,它承担的主要是设计机构制度,提出远景设想,促进各个领域的自组织,使自组织安排的不同目标、空间和时间尺度、行动及后果等相对协调,特别是政府需要对各种各样自组织之间的互动进行监控,以保障自组织内部和自组织之间关系中的民主原则与社会平等。 

  我国的国家权力建设已经基本完成,就国家建构与治理框架发展之间的关系来说,一方面国家建构与治理之间存在着显著的区别:国家治理强调去国家化,强调权威的多元化、分散化;同时国家治理与国家建构之间也有某种一致性。国家治理框架的发展目标是为了使国家更有效的承担元治理的角色和任务,成为国家治理框架的中坚力量,同时促进多中心治理体系的形成,并实现权力下放,国家将与市场力量、公民社会一起通过彼此之间的伙伴协作来实现治理目标。据此我们应该重新思考国家与公民社会、政府权力与公民权力之间的关系问题,国家权力与公民权力之间应该是相互形塑的过程。一方面,没有一个强有力的政府,公民就不能享受任何权利,同时,国家必须对社会放权恰恰说明公民权利对国家建构的重要性,而且公民权利具有规范国家权力的作用。因此,规范和约束国家权力,是国家治理框架发展的要求,因为无论是公民社会与市场力量的培育,还是国家与公民社会之间的协作对话都应该以国家权力的规范为前和条件。就此而言,当代中国现代国家建构的任务是双重的,即在缩小国家权力范围的同时增加国家的能力,在限制国家专断权力的基础上强化国家提供公共产品的能力。 

  从上述国家治理中的元治理理论可知,国家审计是国家治理中元治理的重要工具,而且可以认为,国家审计实质上在元治理中发挥的作用就是规范、约束权力和权利,防止滥用权力与权利。在元治理中:1.国家审计通过对治理机制中的权力与权利内容的审查,对国家治理机制中的调整和另行建制提供依据,国家审计此时更多表现为制度审计;2.国家审计通过规范和约束权力与权利,对各种自组织之间互动进行监控,防止权力和权利的越界实施,维系自组织之间的民主平等与公平正义,国家审计此时更多的表现为行为审计;3.国家审计通过规范、约束国家权力与权利,保证了更多的公民权利与市场权利,同时也对公民权利和市场权利本身进行规范和约束,国家审计此时更多的表现为财务信息与非财务信息的审计。因此,按照审计主体来看,国家审计兼有制度审计、行为审计、财务信息审计与非财务信息审计的功能,从国家审计实质来看,国家审计应该是国家治理中元治理的重要工具,是规范、约束权力和权利的工具之一。 

  三、国家审计在基于“四个全面”的国家治理框架中的作用    

  国家审计在基于“四个全面”的国家治理框架中的作用,主要表现在以下几个方面: 

  1.促进法律完善,维护民主法治。一是在民主框架下,推动实现公民做主的权利;二是促进法律法规的严格执行,维护法律的尊严;三是提出法律法规修订的建议,促进法律法规体系的健全完善。 

  2.预防查处贪污腐败,促进行政廉洁。一是发现和查处重大舞弊、腐败、欺诈等行为,促进官员遵守法律;二是检查与评价公共部门的内部控制,加强舞弊风险防范体系建设,预防腐败和权力滥用行为的发生。 

  3.维护公民基本利益,促进改进民生。国家审计可以对各个民生领域进行审计,维护公民的基本利益;还可以对民生资金、民生工程和民生政策开展合规与绩效审计,并提供与民生相关的信息。此外,国家审计还可以充分关注人民生活的基本权利,促进地方政府科学合理地分配公共资源,缩小社会阶层的差距,对弱势群体实施一定的救助,促进实现社会公平正义,推动社会和谐发展。 

  4.评价政府部门资源使用情况和管理效率,提高政府效能。国家审计对政府的活动、运作和项目进行调查、监督和评价,提高公共资金的使用效益,同时在审计过程中发现政府机构内部管理和运行机制的缺陷和漏洞,及时提出改建建议,改善政府的运行机制,提高政府效能。 

  5.关注国家面临的风险,维护国家安全。国家审计在履职过程中会关注经济社会运行中可能存在的财政金融风险、能源及战略资源风险、国家信息风险、国有资产和企业经营风险、生态环境风险等,提供相关的、及时的、客观可靠的信息,为评估风险维护国家安全提供决策参考。 

  四、基于“四个全面”的国家治理框架对国家审计的影响与要求 

  (一)基于“四个全面”的国家治理框架对国家审计的影响 

  一方面,基于“四个全面”的国家治理框架消除了阻碍国家审计发挥作用的一些消极因素,使得国家审计处于一个相对宽松的环境之中,从而有助于国家治理作用的充分发挥;另一方面,基于“四个全面”的国家治理框架也对国家审计提出新的更高的要求,使国家审计面临更大的挑战。 

  1.国家审计在国家治理框架中的重要性和地位更加突出。国家审计不仅有助于规范政府的行为,而且有助于发现国家治理中的不恰当的制度设计并提出改进建议;国家审计还有助于保证既定制度的实施;同时国家审计还可以从决策力、执行力、廉洁性、绩效性和回应性等方面加强国家治理,促进国家治理向善治目标不断趋近。 

  2.国家审计的外部工作环境进一步优化.公共受托责任关系的确立为国家审计客观评价各部门受托责任的履行情况提供了可能,政府职能的转变有助于减少审计过程中的阻力,国家审计结果的重视程度日益提高,公共预算、政府权力清单、政府财务报告、行政问责等相关机制的建立与理顺,有助于明确审计的标准和目标,对审计工作的开展奠定了良好的基础。 

  3.国家审计面临前所未有的挑战。随着基于“四个全面”的国家治理框架的提出,社会、政治、经济与环境等方面都将逐步纳入审计范围,国家审计已经转向对政府公共受托责任进行全面的评价, 

  国家审计的任务数量及复杂性都大大提高了,从而使国家审计的风险将日益凸显。相关治理主体的民主意识显著提升,对国家审计的工作质量和审计结果的透明度要求越来越高,这使得国家审计机关面临双重压力。也就是外部可能对国家审计产生过高期望,从而扩大审计期望差距。由此又带来了审计需求与国家审计机关资源与能力缺乏的矛盾愈加突出,国家审计范围的不断扩大对国家审计人员的专业胜任能力提出更大的挑战。 

  (二)基于“四个全面”的国家治理框架对国家审计的要求 

  基于“四个全面”的国家治理框架要求国家审计保持更强的独立性,并在促进政府转变职能、建立服务型政府等方面发挥重要作用。国家审计必须紧紧围绕“四个全面”开展审计工作,积极促进相关制度建设,从而实现国家治理的科学化、规范化、制度化,促进深化改革和创新体制机制。国家审计还要扩大公共政策制订和执行的绩效审计,从而帮助立法机关和政府部门更好的制定政策,提高政策的执行效果。国家审计要为多元化主体参与国家治理服务,包括多元化主体对审计过程的参与程度,还包括对国家审计体制的适应性进行调整。国家审计应以财政预算为抓手,促进政府行为的规范性,积极促进政府信息的透明与负责。 

  五、基于“四个全面”的国家治理框架下国家审计的功能定位 

  随着国家治理的目标、任务、重点和方式的转变,必然对国家审计产生影响国家审计必然面临新机遇、新挑战。以强化国家审计免疫系统为基础,以加大国家审计全覆盖的力度与深度为导向,研究国家治理框架下国家审计功能定位,进一步明确国家审计在国家治理中所扮演的角色至关重要。我们认为,国家审计监督是一种专职和专业行为,是由专门机构和专职人员依法进行的监督,具有预防、揭示和抵御功能。 

  1.预防功能。是国家审计凭借其威慑作用及独立、客观、公正、超脱、可以涉及经济社会各方面的优势,能够起到预防和预警经济社会运行中的风险隐患的功能。威慑作用源于国家审计作为一种经常性监督制度安排,是以宪法和法律为依据的。从博弈论角度分析,,审计机关和审计对象对审计活动可能的后果都是能够认知的,即审计活动成为审计机关和被审计对象的“共同知识”,审计对象知道审计机关会对自己的经济社会活动进行审计,审计机关也知道被审计对象在经济社会活动中可能存在问题和可能对问题进行掩饰。在“共同知识”的基础上,为最大化自己的盈利(或效用),每一个局中人所采取的策略一定是对其他局中人所采取策略的预测的最佳反应,没有一方会有兴趣去故意违背这一博弈均衡(也称为Nash均衡),轻率地偏离这个“相容”预测而使自己蒙受损失。由此,审计监督对审计对象来说就是一种威慑,对违规行为能够起到一定的预防和预警作用。同时,国家审计通过及时跟进、密切关注整个经济社会运行安全,能够及时发现苗头性、倾向性问题,及早感知风险,通过提前发出警报,在防止苗头性问题转化为趋势性问题、防止违法违规意念转化为违法违规行为、防止局部性问题演变为全局性问题等方面发挥积极作用。 

  2.揭示功能。指国家审计通过监督检查各项治理政策措施的贯彻执行情况,能够起到反映真实情况和揭示存在问题的功能,促进治理措施落实到位。“审计是一种客观地收集、评价有关经济活动和事项的认定证据,以确定其认定与既定标准之相符程度并将其结果传递给利害关系人的系统过程”。根据法律规定,审计的首要职责是监督,监督就必须查错纠弊,纠正对规则、秩序和决策的背离和偏差。所以,审计必须揭露和查处违法违规、经济犯罪、损失浪费、奢侈铺张、不合理利用资源、污染环境、损害人民群众利益、危害国家安全、破坏民主法治等行为,并依法对这些行为进行惩戒;必须揭示体制障碍、制度缺陷、机制扭曲和管理漏洞,排除经济社会运行中各种利益的干扰,促进政策措施得到贯彻落实。 

  3.抵御功能。指国家审计通过促进健全制度、完善体制、规范机制,能够起到抑制和抵御经济社会运行中的各种“病害”的功能,促进提高国家治理绩效。经济社会运行的相关信息是制定宏观政策和评判宏观政策效果的依据。国家审计以其独立的地位,有条件全面完整地采集和提供相关信息,既包括微观经济单位,也包括行业领域的相关信息,为相应的决策和管理部门提供翔实、客观、全面、可靠的经济社会运行数据信息。在获取信息过程中,不仅是查明情况、揭示问题,还针对产生这些问题的原因从微观到宏观、从个别到一般、从局部到全局、从苗头到趋势、从表象到实质,进行深层次分析、揭示和反映,调动积极因素,防止消极因素入侵整个经济社会系统,促进改革体制、健全法治、完善制度、规范机制、强化管理、防范风险,提高经济社会运行的质量和绩效。 

  预防、揭示和抵御是国家审计发挥“免疫系统”功能的三种表现方式,统一于审计工作的实践之中,共同保障经济社会的健康运行。其中,揭示是基础,没有揭示,就不能进行抵御和预防;抵御是重点,没有抵御就不会形成威慑,就不会使揭示的问题得以纠正、发现的漏洞得以修补,预防也便无从谈起;预防是目的,保障经济社会的健康运行就是使经济社会少出问题,这需要事前的预防,预防的深度和广度在一定程度上体现着审计作用是否得到充分发挥。 

  六、基于“四个全面”的国家治理框架下的国家审计防护体系的构建 

  基于“四个全面”的国家治理框架要求在强化国家审计免疫系统功能基础上,基于审计全覆盖的思想,构建国家审计防护体系。国家审计防护体系不但囊括了“四个全面”的所有内容,而且要在审计重点与方法上有所突破和创新,可以说是审计全覆盖的升级版。根据前述研究,探索如何从把关源头,控制过程等节点入手,构建基于“四个全面”的国家治理框架下的国家审计防护体系,同时通过相应的审计内容与方法以促进国家治理现代化。国家审计防护体系包括:防护财政可持续发展,防护经济高质高效增长,防护金融风险有效管控,防护国有资产、资源与环境安全完整,防护高压反腐顺利推进,防护民生政策有效落实和民主法治有效推进。我们设想的审计防护体系构成如图2所示: 

  

 

 

 

 

 

  图2  审计防护体系结构图 

  (一)防护财政可持续发展 

  财政可持续发展是一国财政的收支平衡状态,这种状态应基本处于稳定增长态势,不会导致财政危机的现实问题或潜在风险,从而确保经济社会正常运行及国家的经济安全。国家审计防护财政可持续发展,要求国家审计通过对各级政府预算管理进行审计,查出重大违法违规情况,理顺财政经济秩序,揭示财政运行中存在的问题,提出改进的建议与意见,防护财政安全,促进经济社会健康发展。 

  (二)防护经济高质高效增长 

  1.强化宏观政策落实跟踪情况。审计监督要密切关注财政、货币、产业、投资、税收等政策措施的执行情况,揭示和反映不适应、不衔接、不配套等问题,促进各项政策及时落实和政令畅通。同时,加强对农业、重大水利、铁路等重点项目的审计,监督好社会保障、扶贫开发、生态环境保护等民生资金的使用。这些都是国家政策的着力点和资金投向的重点,要按照工作具体要求突出审计重点,有效发挥投资拉动经济增长的积极作用。李克强总理在部署严肃整改审计查出的问题时表示,要促进“脱实向虚”的信贷资金归位,更多投向实体经济,有效降低企业特别是小微企业融资成本。要针对国务院下发的金融服务“三农”、支持文化企业发展、保护中小企业等相关意见决定,高度关注财政投入、企业投资、银行贷款投向,促进各类资金向“三农”、文化、民生、中小企业等领域倾斜。国家审计监督除了聚焦政策落实情况,还要进一步提高宏观把握和统筹分析能力,关注影响宏观调控的体制机制性问题,对不合时宜、制约发展、阻碍政策落实的制度规定,要切实予以反映和提出修改完善建议,以不断健全宏观调控体系。 

  2.提高财政资金使用效率。要通过加强审计监督,积极推进财政资源整合,提高财政资金使用绩效。首先要加强对重要领域专项资金的审计,揭示专项资金多头管理、多头分配、交叉重复、拨付链条长等问题,推动同类别专项资金整合优化。要进一步理顺中央主管部门在财政资金分配中的权责,健全专项资金分配、使用机制。其次,对各级财政存量资金的审计也是工作重点。要以增量带动存量,关注该投未投、该用未用以及财政资金使用效益低下问题,切实发挥财政资金的使用效益和引导作用。同时,以存量壮大增量,加强存量资金清理和收入征缴,对确属没有指定用途或因政策变化无需继续执行的存量资金,应全面清理,由地方统筹安排,尽快落实到项目,使沉淀的财政资金尽快发挥效益。第三,在关注财政、财务收支真实性、合法性的基础上,还要注重效益性审计。重大政府投资项目审计,不仅要监督规划布局、资金使用和建设管理,还要综合分析经济效益、社会效益和环境效益,发挥政府投资对结构调整的引导作用。只有将问效、问绩、问责联系起来,把规范支出与促进投入有机结合,才能够有效推动财政资金合理配置、高效使用。 

  3.揭示经济运行中的风险隐患。我国经济发展已进入重要关口,深化改革中可能出现不确定因素,经济结构调整中也可能有风险和问题。审计工作应进一步发挥保障和维护国家经济安全、促进防范和化解风险的作用,当好经济发展的‘安全员’。关注政府性债务风险,跟踪检查存量债务化解情况,密切关注新增债务的举借、管理和使用情况,防止形成浪费和新的风险隐患。比如连续多年跟踪审计地方债变化情况,发现债务增长有所放缓,但同时政府性债务管理制度尚不健全、省本级债务借新还旧数额较大、个别地方债务举借和使用不规范等新情况。 

  (三)防护金融风险有效管控 

  金融审计作为国家审计的重要组成部分,可以通过对金融领域进行监督,以保障金融体系的稳定运行,促进金融功能的充分发挥,保证国家治理目标的实现。国家审计通过防范金融风险,发挥预防、揭示、抵御的 “免疫系统”功能,从而有效防范和化解系统性和区域性金融风险,维护国家金融安全。 

  1.防范宏观风险,推动政府治理的完善。维护金融体系稳定和安全是金融监管部门的基本职责。在法律地位上,我国国家审计机关具有较高层次的金融监督权,它通过审查金融监管部门防范和化解金融风险的制度设计及其执行的实际效果,以促进金融监管治理架构以及内部控制的完善。国际金融危机发生后,推行宏观审慎监管,从系统性角度防范金融风险成为各国金融监管改革的趋势。国家审计应当对我国金融宏观审慎政策的制定,逆周期的信贷调控,对金融控股公司和交叉性金融业务的监管,系统性金融风险的监测、预警、处置和清算安排,存款保险制度的建立,地方政府对具有融资功能的非金融机构的管理及对违法金融活动的打击,金融监管协调,参与全球经济金融治理等方面职责履行情况及其效果进行监督。 

  2.防范市场风险,推动市场治理的完善。金融部门自身存在的垄断、信息不对称、金融脆弱性、外部性、金融市场非有效性等市场失灵问题,内生了对金融领域进行监管的要求,以促进金融资源合理有效配置。审计是一种重要的金融监管机制。国家审计机关通过对银行表外业务和非银行金融机构的审计,以及交叉性业务和金融工具的审计,重点关注一些银行为规避信贷规模管理,借道信托、证券、基金、保险等金融同业,以拆借、理财、透支等方式对接企业融资需求,尤其是通过房地产、地方融资平台、“两高一剩”等限制性领域进行融资的情况。金融风险是威胁我国经济安全的重要因素,大多与地下融资以及非法借贷导致的资金链断裂、企业融资渠道堵塞、区域性金融恐慌有关。审计应注意揭示民间借贷对宏观调控和经济社会稳定带来的风险,以及地方金融发展中存在的风险。另外,防范系统性金融风险应加强与其他专业审计的结合:一方面是加强与财政审计的结合,防范财政风险的金融化;另一方面,加强与企业审计的结合,防范产业风险向金融风险的传导。所以,关注金融风险,跟踪检查信贷资金投向、互联网金融的发展、跨境资本流动,严肃查处债券市场和资本市场中的利益输送、非法集资、网络赌博和诈骗等重大违法违规问题,守住不发生系统性区域性金融风险的底线,是金融领域审计监督的重要任务。 

  (四)防护国有资产、资源与环境安全完整 

  1.强化国有企业和国有资本审计。,国有企业和国有资本审计要围绕国有企业、国有资本以及企业领导人履行经济责任情况展开,做到应审尽审、有审必严。具体应该从以下几个方面进行: 

  (1)强化企业重大投资项目审计。对外投资是企业优化资金,发挥企业效益的一项举措,但是如果企业领导人不作充分的市场调查和科学论证,不进行可行性分析,盲目决策,甚至借对外投资转移国有资产,势必导致国有资产流失,因此,必须加强对企业重大投资项目、资金使用、资源利用等相关权力和责任的监督。 

  (2)强化对企业资本运营审计。资本运营是企业以优化产业结构、盘活国有资产、确保国有资产保值增值为目的进行的一种资产经营方式。然而,现阶段企业盲目、无效益的资产重组导致这项工作成为国有资产流失的一个重要环节。因此,必须加强对企业资本运营的审计。 

  (3)强化关联方交易审计。随着市场经济的不断发展和完善,国有企业规模、组织形式和治理结构发生了巨大变化,许多企业通过收购兼并、参股、控股、重组等形式成长为企业集团。集团公司一方面可以利用关联方交易优化内部资源配置,提高资产盈利的能力,降低交易成本,提高资金营运效率;但是,另一方面,受利益的驱动,一些公司利用关联交易来调节利润或者进行资产转移,造成国有资产流失。由于企业集团关联交易不同于正常的营业关系,利用关联方交易达到非法目的往往隐藏很深,因此审计人员应提高职业警惕,通过严谨细致的工作,强化关联方交易审计。 

  (4)强化企业对外担保、对外借款的审计。在企业发展壮大过程中,资金的保障是企业得以持续经营的前提条件。随着企业规模的扩大,贷款的增加,对外担保被企业广泛采用,如母公司为子公司担保、子公司互保即关联方担保,对外部企业担保等。企业间短期借款也成为一种融资方式,但是如果融资方到期不能偿还债务,必然给另一方带来风险。因此,必须强化企业对外担保、对外借款的审计。 

  2.开展资源环境审计。资源环境审计要在促进转变经济发展方式中发挥应有的作用,就必须坚定不移地履行审计监督职责,并明确以下工作任务: 

  (1)加强资源开发利用方面的审计监督。针对我国人均资源禀赋稀缺的现状,为推动转变单纯依靠资源消耗粗放型的经济发展方式,审计机关应加强对土地、矿产、森林、海洋等重要资源保护与开发利用情况的审计监督。第一,要揭露和查处损失浪费资源、影响国家资源安全等重大问题,维护国家各种资源的安全完整。重点关注国有土地使用权流转、耕地保护、矿业权出让转让、矿山地质灾害、矿产资源专项资金收支等方面存在的问题,以及资源无序开发、低效利用、收益流失、破坏浪费、危害国家安全等重大问题。第二,要揭示国家资源管理与开发领域隐含或潜在的风险,关注各种重要资源领域政策不完善、法规不健全、现有制度不合理等问题,并从体制、机制和制度层面分析问题产生的原因,前瞻性地提出促进资源保护和合理开发利用以及进一步建立健全有关规章制度、政策措施的建议,促进国家有关土地、矿产、海洋等资源政策法规的贯彻落实,提高国有资源的利用水平和开发使用效益。 

  (2)加强环境安全与保护方面的审计监督。根据我国目前的环境容量和环境承载能力状况,审计机关应加强对水污染、大气污染、土壤污染、固体废弃物、核辐射安全监管、重金属污染、农村面源污染等防治、治理和修复方面的审计监督。第一,要关注国家环境保护专项资金的征收、管理和使用情况,加大对存在问题的揭示力度,反映排污费、污水处理费、垃圾处理费、水资源费等专项资金征收、管理和使用过程中存在的截留、挤占、挪用等问题,促进加快整合上述收费项目的征收管理,推进开征环境保护税的工作进程;反映政府财政安排的饮用水安全保障、污水垃圾无害化处理设施、污泥和渗滤液处理和环保能力建设等专项资金分配、管理和使用中存在的各类问题,确保政府投入环保资金的安全、有效。第二,要关注国家环境保护政策法规的贯彻落实情况,应加强对黄河、长江、松花江、珠江等重点流域污染防治治理情况的审计,确保流域治理规划落到实处,促进水环境质量的提高;应加强对环境空气质量标准、土壤环境保护标准、放射性物品安全管理标准以及重金属污染治理标准等落实情况的审计,关注标准要求不高、执行不到位等影响发展方式转变的突出问题;应加强对主要污染物排放总量控制目标落实情况的审计,关注各地区化学需氧量、氨氮总量、二氧化硫、氮氧化物等污染物减排工程建设、运行和实际效果,揭露和查处破坏污染环境、影响人民群众身体健康的重大环境问题,提出提高资金使用效益和完善环保政策措施的建议。 

  (3)加强生态建设方面的审计监督。为了兼顾代际利益,维护人类赖以生存的自然资源与环境的和谐,使子孙后代安居乐业实现永续发展,审计机关应加强森林、湿地、草原、自然保护区、重点物种保护等生态方面的审计监督。第一,要关注国家投入生态恢复治理、增强水源涵养、保持水土流失、防风固沙等专项工程资金分配、管理和使用情况,重点揭示资金分配管理使用过程中挤占挪用、虚报冒领、个人侵占等违规违法问题,揭示工程建设过程中招标、施工等环节存在的弄虚作假等问题,客观公正评价工程建设和实施后的生态效果情况。第二,要关注国家生态建设领域的政策法规落实情况,重点关注典型生态系统保护、重点生态功能区保护、重点物种保护、地质灾害治理等政策落实情况,揭示生态保护领域政策法规落实不到位或缺失不完善等问题,揭示生态建设存在的风险和可能引发的危机,为维护我国生态安全提出建设性意见。 

  (4)加强应对气候变化方面的审计监督。单位国内生产总值二氧化碳排放大幅下降是我国政府对世界做出的庄严承诺,积极开展节能减排是应对气候变化、转变经济发展方式的重要抓手,审计机关应加强应对气候变化方面的审计监督工作。第一,要关注节能减排资金投入、管理和使用情况,重点揭示节能减排专项资金分配、管理和使用过程中存在滞留闲置、挤占挪用、套取骗取等违规问题。第二,要关注节能减排工程项目建设情况,重点关注“十大节能工程”项目的实际运行情况,评估其真实节能量和节能效果;重点关注二氧化碳和主要大气污染排放的统计、监测和考核体系建设情况,揭露谎报统计数据、监测不准确等问题,还要关注新能源、碳交易市场、合同能源管理等节能减排新措施建设情况。第三,要关注节能减排相关政策法规执行情况,重点关注抑制产能过剩、淘汰落后产能等有关政策法规落实以及差别电价、脱硫电价等价格杠杆政策执行情况,揭露和查处违规上高耗能高污染项目、淘汰落后产能进展滞后等问题。通过揭露国家节能减排相关政策落实过程中存在的问题,查找存在的主要问题并分析原因,提出完善节能减排的政策意见及建议,促进节能减排事业健康发展。  

  (五)防护高压反腐顺利推进 

  国家审计作为一种独立、专业的验证机制,具备预防、发现、惩戒以及预警、控制腐败的功能。 

  1.国家审计可以预防腐败。事先预防是最有效的反腐败措施。国家审计可通过如下途径起到预防腐败的作用:首先,审计制度的存在,本身就可以形成一种强有力的威慑。“是否经受得起审计”这一压力会促使政府部门及其工作人员诚信、合规、尽职。当然,这一震慑作用的大小取决于审计是否有效以及审计结果是否会受到重视。除了震慑作用外,审计还具有教育功能,它不仅可以发现问题,同时亦是强化道德观念和责任意识的手段。其次,对政府及其官员的行为、政策和结果(包括预算执行情况、政策实施效果、政府投资项目绩效等)进行审计并将结果公开,可以提高行政透明度,并可以对公权力的运用形成有效的监督和制约,从而减少腐败的发生。腐败很大程度上来源于官员过大的自由裁量权。对公权力的行使过程及其结果进行审计并将结果公开,可以使公众更好地了解政府及其官员对权力的运用,提高腐败行为的难度,促使相关部门和官员规范自身的行为,从而达到减少腐败的目的。再次,在审计实施过程中,国家审计可以对公共部门的腐败风险进行识别和评估,从制度和体制层面分析腐败产生的原因并提出相关建议,从而有助于防范腐败。尤其是国家审计对行政事业单位内部控制进行了解和评价,可以有效地促进被审计单位建立健全内部控制,防范舞弊、预防腐败。最后,国家审计及其结果公开还可以提高公众对政府及其行为的关注度,从而有助于约束腐败行为。 

  2.国家审计可以发现腐败。国家审计的基本目的是对被审计单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实性、合法性、效益性进行审计,而腐败活动(尤其是经济领域的腐败活动)往往会通过财政、财务收支表现出来,因此,通过审计能够发现许多腐败行为的线索。国家审计的一项重要任务就是不断揭露和查处违反法律法规的问题,揭露和査处腐败问题。国家审计的一个主要目标是,通过审计促进政府部门的权力得到制约,促进政府行政行为的公开透明,从而逐步铲除滋生腐败的温床。无论是经济责任审计还是财政审计等其他审计业务,都可能发现腐败行为。经济责任审计不仅可以发现领导干部所在单位的违规行为,而且可以发现领导干部个人的经济问题。实际上,我国探索实施经济责任审计,很大程度上就是为了发现和揭露腐败行为,而预算执行情况审计、专项资金审计等常规审计业务对于发现和揭露腐败行为同样具有重要意义。此外,无论是合规性审计还是绩效审计都有助于反腐败。就合规性审计而言,其着眼于审査财政、财务收支及相关经济活动是否符合相关法律、规章、制度、协议,其对反腐败的作用是不言而喻的;就绩效审计而言,对资金使用、政策制定和执行、项目实施的效率、效果和经济性进行评价,可以发现其中存在的不必要的开支项目以及浪费、质量低下等问题,从而有助于发现可能存在的腐败行为。 

  3.国家审计可以惩治腐败。首先,国家审计在发现腐败违法犯罪行为线索后,可以将有关线索移交纪检、监察和司法机关,由后者进一步进行调査、取证从而认定和惩治有关腐败行为。其次,国家审计可以对腐败行为进行独立、客观、专业的认定,以便为组织、司法、纪检部门作出相关判断和决策提供依据,从而更加有效地惩治腐败。当然,国家审计与刑事侦查目的不同,法律证据与审计证据在获取手段等方面也存在差异,这决定了国家审计的认定与纪检、司法机关的认定可能有所差异,但不容否认的是,国家审计对与财政、财务收支相关事项的认定,可以作为组织、司法、纪检部门作出相关纪律或法律认定的重要依据。最后,在特定情况下,国家审计可以直接作出处罚决定。 

  4.国家审计可以进行腐败预警。从微观上来说,国家审计在审计过程中对被审计单位的内部控制进行了解和评估,可以识别出被审计单位内部控制方面存在的缺陷,在尚未发生(或发现)腐败行为之前就提供预警,促使被审计单位完善内部控制以有效控制腐败风险;从宏观上来说,审计机关可以综合众多审计项目,从体制、制度上分析可能存在的腐败风险,从而促使相关部门及时完善相关制度、体制,国家审计机关是最有条件编制公共部门腐败风险报告的反腐机构。 

  5.国家审计可以进行腐败控制。腐败的控制,一是要降低腐败发生的概率,二是要减少腐败行为造成的损失。国家审计在这两方面均可以发挥重要作用。就降低腐败概率而言,国家审计可以针对审计中发现的被审计单位内部管理或者制度、体制等方面存在的缺陷提出建设性意见,促进被审计单位或相关部门建立健全制度来减少腐败的机会,从而降低腐败的概率。査处问题不是国家审计的根本目的,国家审计的根本目的是通过揭示问题促进整改、推动完善制度,减少问题产生的根源、降低问题发生的概率。就减少腐败造成的损失而言,有效的审计可以尽早发现和揭露国家机关和领导干部中存在的腐败问题,从而降低腐败行为可能带来的不利影响。在这一点上,开展事前、事中审计乃至实施全过程跟踪审计,有助于在腐败行为尚未造成重大损失时就发现和惩治腐败。 

  (六)防护民生政策有效落实和民主法治有效推进 

  1.民生审计可以防护广大人民群众的合法权益。保护广大社会公众的权益,保障民生,这是国家审计的宗旨,也是国家审计一路走来沿袭的基本路线。 

  (1)民生审计可以促进社保体系完善。民生审计的审计范围包括对养老、保险、医疗、失业、工伤、生育等社会保险资金和社会救助、社会福利、优抚安置、住房保障及社会捐赠等社会救助资金进行专项审计。通过民生审计,揭示专项资金违法违规使用问题背后的体制性障碍、政策性缺陷和管理漏洞,为社保基金的监管提供有益的建议,可以进一步解决社保不公的现象,更好维护民众的权益。 

  (2)民生审计可以促进教育卫生事业健康发展。近几年,国家财政加大对教育、卫生事业的投入力度,各类教育卫生事业迅速发展,特别是农村免费义务教育的全面实施与农村医保的全面贯彻执行,较好地解决了农村低收入家庭上学难、看病难、看病贵的重大问题。但从深层次看,我国教育卫生事业仍然存在很多问题,如农民工子女在城市入学、入托难,手足口病、甲型 H1N1 流感从农村包围城市等,都彰显公共卫生体系的不完善。造成上述问题的根本原因在于教育卫生的资源投入不足及分配不公引起的。民生审计通过审查评价公共教育卫生经费的真实性、合法性、效益性、效率性,发现资金运用过程中的问题,为国家出台惠民利民政策提供参考,促进涉及教育卫生等公共领域相关法律法规的改进与完善。 

  2.民生审计有利于改善人民生活水平,促进资源合理分配。后金融危机时代,实现经济走出低谷的重要保障是产业结构调整与环保事业协调发展,而环境保护、基础设施、人文建设等各个方面都与生活专项资金有很大关系。这说明与生活审计相关的资金的复杂性、多样性,也决定生活审计开展的特殊性和理论创新的必要性、紧迫性。生活审计工作的开展,不仅能给百姓一本明白账,同时对建设服务型政府也有所裨益。生活审计着重对居民收入、居住质量、交通状况、教育支出、医疗卫生、公共安全、人居环境等多项指标作出独立评价和真实分析,可以反映生活资金运行中存在的问题,揭示资金筹集、使用和管理等各个环节存在的违法违规行为,寻找违法和低效问题产生的原因,提出改进工作、完善管理制度和运行机制、加强资金监管的建议,确保资金安全完整和资金使用效益的提高。 

  3.民生审计有助于推进政府体制改革,建立责任型政府。改革开放和经济市场化的深入导致我国社会利益结构的多元化。在各种社会资源有限的前提下,多元化的利益群体不可避免会发生相互竞争和冲突,使全面建设小康社会的过程面临很多阻力和风险,包括体制机制上的障碍,以及社会转型期权利性寻租导致的多发性腐败现象和重大违法违规问题。民生审计通过推进经济责任审计、政府绩效审计、廉政审计等多类型的审计工作,从体制、机制上解决各级政府的责任归属不清、消极不作为及贪污腐败问题,有助于责任型政府的建立,有利于政府工作效率的提高及廉洁自律风气的形成。 

  4.民生审计可以评定政府法定职责的履行情况,完善政府治理。现代国家审计作为国家经济运行中的免疫系统,可以通过系统规范的方法评价政府在治理过程中对风险管理、内部控制的治理效果。民生审计通过对领导干部的权力实行全方位的监督,促进以法制权、以权制权的权力监督和科学决策机制的形成,使各级领导干部的权力受到有效制约,使领导决策符合民主性、科学性、合法性的要求,完善政府治理。 

  总之,民生审计只有以民众的根本利益为标准,在民众最为关心的如教育、卫生、廉洁等民生领域为社会公众服务,才能使审计的执行功能和政治功能结合在一起,最终推进民主法治的进程。 

  七、国家审计防护体系的配套机制 

  国家审计防护体系要有效发作用,必须建立相关配套机制。配套机制要根据国家治理体系与治理能力现代化的内在要求,体现国家审计管理的基本理念和特点,从增强国家审计独立性、落实国家审计问责、加强国家审计质量控制、推进国家审计职业化等方面入手进行制度建设。 

  (一)改革国家审计体制 

  我国国家审计机关在依法独立行使审计监督权方面存在明显不足。尽管我国宪法和大多数国家宪法一样,明确规定了国家审计机关的地位,但与世界上绝大多数国家宪法相关规定不一样的是,我国国家审计机关在进行审计监督时并不只是对法律负责,还要对本级人民政府负责。宪法的这一规定将国家审计机关置于各级人民政府之内,是各级人民政府的组成部分,因而难以依法独立行使审计监督权。党的十八届四中全会明确提出要完善审计制度,保障依法独立行使审计权。2015年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》,在监察制度改革之前将国家审计制度改革提上了议事日程。略显不足的是,全国人大常委会没有及时跟进,改革中遇到的法律“瓶颈”难以突破。 

  国家审计制度改革可采取的路径不外如下几条:第一,按照国家审计机关省级以下人财物统管试点路径,地方国家审计机关只设省一级,省级以下地方国家审计机关直属省级审计机关。这样做的好处是改起来容易,但省级审计机关和审计署的依法独立行使职权问题仍然得不到解决。第二,完全采取国家监察委员会试点模式,国家审计机关离开各级人民政府,直接对各级人民代表大会负责,受人民代表大会监督。人民代表大会之下的国家机关由完全是执行机关组成的“一府两院”变成既有执行机关又有监督机关的“一府四院”。但这种模式国家监察委员会可取,因为国家监察委员会与党的纪律检查委员会合署办公,有足够的权威。而审计机关则不然,在国家审计全覆盖的背景下,国家审计机关同样要监督各级人大及常委会的财政资金和国有资产、国有资源使用情况,在此情况下向地方人大负责,其审计监督的独立性仍然存在不确定性。第三,国家最高审计机关由全国人民代表大会组织、对全国人民代表大会负责、受全国人民代表大会监督,地方各级审计机关一律由最高审计机关派出,只对最高审计机关负责。这样在中央形成全国人民代表大会之下的“一府四院”,而在地方则是人民代表大会之下的“一府三院”。在我们这样一个地方权力来自中央赋予的单一制国家,这种做法完全没有法理障碍,也与世界大多数国家的做法相一致。既解决了国家审计机关依法独立行使审计监督权问题,又减少了地方国家机关。总之,我们认为可以借助国家监察委员会试点的东风,继续实行“监审分立”监督体制,同步推进我国国家审计制度改革,使我国的国家监督制度得到根本完善,服务于全面推进依法治国大局。 

  (二)实施国家审计问责机制 

  国家审计问责机制的落实,可以从宏观、中观、微观等不同层面进行考量。 

  1.从宏观问责主体系统来看。为了更好地提升行政问责的整体效率和效能,可以提升审计的规格,考虑纪委、监察以及审计部门合署办公,建立党政联动的行政权力监管部门(如监察审计部)。这种框架借鉴了现行经济责任审计联席会议制度,将审计作为行政问责中的问责信息系统,解决了现行监督体制中监督部门既存在职能交叉重叠又存在职能漏洞空白的困扰,同时强势的整合型行政权力监管部门还有利于对行政问责评价后的结果应用及质量管理,按照行政问责法的要求对行政机关以及行政官员进行全方位、全过程的问责,对发现的行政机关及其相应人员违法党纪、政纪等问题进行处理,对涉及违法犯罪的审计信息移送公安、法院和检察院等外部问责系统进行处理。在整个行政决策、执行和问责管理体制内,接受国家权力机关以及公民的全程监督。 

  2.从中观审计隶属关系来看。我国目前国家审计实行的是双重领导体制,地方审计机关接受上一级审计机关的业务领导以及本级人民政府的行政领导。这一领导体制造成审计条块化,不利于审计项目的整体协调。可以调整各级审计机关之间的关系,变双重领导体制为审计机关人财物的垂直管理。这不仅有利于对重大问题进行专项调查,在对个体监管的基础上就某一共性问题探析总体规模,从而从机制、体制上找寻对策,也便于实现内外部合作以及监管的宏微观信息共享,建立健全行政问责信息的生成、应用、反馈以及合作机制。 

  3.从微观审计管理制度来看。目前各级国家审计机关内部实行的是事业部制组织结构,在强化审计专业技能的同时也存在审计任务安排不均衡、审计质量无法很好保证的现象。为了有效避免效率折损,进行审计资源的集中整合,实现审计系统的扁平化管理,审计机关可以以审计项目管理为中心分为审计机关管理、审计项目实施两大层次设置所属部门,其中审计机关管理层次主要包括计划、实施、审理、报告四个阶段,遵循大管理、小机构的原则,尽量减少机构数量,降低管理层级。项目实施层次实行矩阵式结构,审计项目由审计机关在整个机关进行人员调配,充分利用审计人力资源,有效降低运行成本,提高审计的工作效率。此外,审计组成员来源于不同的专业组合,还有利于组内的相互监督,可以防止审计权力滥用现象,并有效地实现审计项目的资源共享,推动审计结果公开,提升审计质量。 

  (三)完善国家审计公告制度 

  1.健全完善审计结果公告的实施细则。认真贯彻执行《审计机关公布审计结果准则》以及《审计署审计结果公告试行办法》等准则和办法,并以此为依据,进一步健全完善符合地方实际情况的审计结果公告实施细则。与此同时,要更加注重实施细则在法律用语方面的规范。在内容方面,要严格按照国家《审计法》等法律法规中对于审计结果公告的明确规定进行细化,便于实施细则的操作。要积极协调处理不同法规、制度之间关于审计结果公告方面条文的冲突。要在遵守政务公开原则的同时,处理好保密法规与审计结果公告制度之间的关系,重点要认真甄别审计事务中有关国家机密、商业秘密以及不适合在审计结果中予以公告的内容。 

  2.规范审计结果公告的范围与内容。严格按照国家相关规定逐步完善和扩大公告范围,以反映国家重点审计工作目标转移的情况,从数量上充实审计公告,满足各方面的需求。探索建立完善的公告反馈体系机制,明确责任主体,增强责任追究制度。充分发挥监督督促作用,上级部门要定期对审计机关、相关人员审计执法的运行情况进行审核检查,全面了解审计机关工作人员在法律政策执行、贯彻、落实等方面的情况,考察工作人员工作态度、业务能力等方面的情况。 

  3.构筑预防审计结果公告的风险机制。从机制建设上完善审计结果公告在法律层面的体系,把握每一次法律条例在修改完善时的机会,增强其法律性。在加强结果公告法律性的同时要注意提升和增强报告的质量,最大程度的减少和避免审计结果公告领域的风险。建议加强审计结果公告质量控制制度,从审计项目立项就开始着手和介入,科学编制审计工作计划,重点研究好审计工作前期的调查方案等关键环节内容。 

  (四)建立国家审计质量控制制度 

  1.完善组织结构控制体系。我国审计机关目前以审计内容设置审计部门,例如财政审计处、金融审计处、行政事业审计处等。这种机构设置易导致职责不清、效率低下,应尽快转变为按照不同的审计职责划分的综合计划类、审计查证类、法制审理类和审计执行类的审计内部管理体制,即四分离审计业务管理模式。该模式是将审计机关内部与具体审计业务密切相关的职责和权力划分成四个部分,即制定计划权、调查取证权、案件审理权以及审计执行权,并将组织机构设置对应划分为四类,形成四部门各司其职、相互监督制约、密切配合协作的运作机制和管理模式。 

  2.完善人员控制体系。对审计机关来说,整个质量控制体系的构建最终的落脚点还是在对审计人员的控制上。首先,审计机关要保证所有参加审计的人员具有独立性。应要求审计人员定期向审计机关汇报在被审计单位有无应予回避的人际关系和经济关系。其次,要保证所有审计人员都具备专业胜任能力。应建立严格的聘用制度、严格的专业培训和继续教育制度、严格的职务晋升制度。最后,审计机关要督导所有审计人员严格遵循职业道德准则。应该经常检查审计人员职业道德遵循情况,开展评比活动,对违反职业道德的人员要严肃处理。 

  3.完善检查体系。检查控制是对审计质量控制的再控制,其关键在于建立并严格执行正常质量检查制度,确定质量检查程序、内容和方式的科学合理,特别是要建立三级复核制度。所谓三级复核制度就是指审计项目负责人、实施审计的部门负责人和审计质量管理机构负责人和审计组织最高领导对具体审计工作底稿逐级审查,最后签发审计报告的制度。审计业务本身比较复杂,审计过程中审计风险不可避免,以及审计人员自身能力的限制,难以避免对某一经济事项做出错误的判断,因此,为了保证政府审计质量,降低审计风险,建立三级复核制度是必要的也是可行的。 

  4.建立信息反馈控制体系。有关审计质量信息的传达及反馈是整个质量控制体系有效运作的关键环节。建立信息反馈控制体系,首先应注意反馈审计工作中发现的苗头性、倾向性的问题;其次,注意反馈人民群众关心的热点、难点问题,采用审计回访、审计项目抽查、审计质量考评等方法,定期收集、分析审计工作中存在的主要质量问题,进一步找出产生这些问题的原因,及时反馈给决策层,以便采取措施来提高审计工作的质量。 

  (五)推进国家审计职业化建设 

  国家审计职业化对于国家审计机关能力的提升起着至关重要的作用。现阶段应从以下几个方面推进与提升我国国家审计职业化水平: 

  1.建立国家审计职业准入退出制度。审计是一项对专业技能要求比较高的工作。为保障审计人员应具有的业务水准,要求从事审计职业的人员必须具备相应的执业资格条件,执业资格准入制度是实现审计职业化管理的核心。对职业准入“门槛”要求的高低直接关系到国家审计人员的职业素质和职业能力,因此,为保障优化国家审计人员的职业能力,应通过法规规定审计职业的准入资质,可以根据审计职业的知识结构与实务技能建立统一的审计职业标准,或根据不同需要分别设置不同类别的审计职业标准。具体可按以下方案实施:第一,建立审计人员职业准入标准,明确规定国家审计人员应具备的基本条件,以及不能从事国家审计工作的限制性条件;第二,建立公开招考招录制度,坚持 “逢进必考”原则,从制度上防范国家审计队伍 “劣币驱逐良币”的现象;第三,建立审计职业退出机制,坚持优胜劣汰的竞争机制,促进国家审计人员的工作积极性和创新能力。 

  2.建立国家审计职业等级层级制度。建立国家审计职业等级制度和岗位层级制度,可使不同等级或层级的审计人员明确其责任,充分发挥各级审计人员的工作积极性,有效提高审计效率和效果。第一,建立审计职业等级制度,以审计项目对不同等级审计人才的需求为导向,按照审计职业对审计人员分级管理的需要合理确定职业等级,实行职级优先职务原则,并将待遇与职级挂钩。第二,建立审计岗位层级制度,依据审计实践对审计岗位层级管理的需要,明确规定审计岗位层级序列、不同层级岗位的任职条件及其权责利。第三,建立审计等级晋升制度,明确规定不同等级职级或层级岗位人员晋升的基本条件、工作程序和管理主体等,并在职业等级或层级升降时坚持 “逢晋必测”原则。 

  3.建立国家审计职业培训制度。要获得或提高审计职业技能就需要建立广泛的审计职业培训体系,通过审计职业培训有效提升审计人员的审计业务素质和审计执业能力。第一,建立审计职业培训制度,按照不同的培训类别建立与其相适应的培训体系,有针对性地提出审计职业教育培训计划,明确规定培训对象、目标、内容、方案、时间、方式和培训考核等制度。第二,建立审计职业培训管理制度,以培训规划及计划加强对培训计划执行情况的管理,加强对培训现场的管理与培训内容的考核,分析评价培训效果,并将参加培训情况和培训效果作为对审计人员年度考核、职级晋升和奖励表彰等的重要条件之一。 

  4.建立国家审计职业考试制度。审计职业考试是遴选国家审计人员的一个重要手段,通过国家审计职业考试可在一定程度上确保审计人员具备审计执业能力。第一,建立审计职业资格考试制度。基于遴选高质量审计人才的要求和审计人才多样化的考虑,可将报考参加审计职业资格考试的准入门槛规定为具有本科以上学历,但对教育背景不作具体要求;在考试内容方面,除对审计职业需要的基本专业知识和职业技术能力必考之外,可以 “选考”的方式增加考核内容,以满足审计职业发展对不同教育背景复合型和多样化人才的需求。第二,建立审计人员遴选招聘考试制度。审计职业资格只是具有从事审计职业的一个资格条件,要从事具体的审计工作,还应参加招录审计机关针对不同审计岗位设置的遴选考试,审计署及省级审计机关招录人员可实行全国统考,基层审计机关招录人员可实行省级统考,通过考试与考核等程序择优录取。在现有人事管理制度下,进入国家审计机关从事审计工作人员的唯一途径是通过国家公务员考试,这将造成审计职业资格考试与国家公务员考试之间的矛盾和冲突,因此,为避免重复考试和提高审计职业资格考试效力,有关部门应在审计职业资格考试制度实施前,通过沟通协调解决这两种考试制度的衔接问题。 

  5.建立国家审计职业考评制度。建立国家审计职业考评制度可有效考核审计工作绩效,其考评结果可对审计人员实施奖惩、辞退、晋级和薪资等提供重要依据,并以此不断激发审计人员提高审计工作绩效的积极性和主动性。第一,制定国家审计职业考评标准,建立审计职业考评规范,按照考评目标明确规定考评方法、指标、程序、内容、结果和考评报告等。第二,完善国家审计职业考评组织,设立审计职业考评委员会,以职业考核标准规范为依据,严格按照考核程序对审计人员的 “德能勤绩廉”等内容进行全面考核评定,并建立考核评定结果的申诉救济机制。